多规合一改革推进,国土空间规划体系重构,中心城市功能定位引关注

admin 2024-10-26 阅读:5

随着我国“多规合一”改革的深入,各级各类国土空间规划终于亮相。

近期,国务院陆续批复南京、广州、深圳、成都等重点城市国土空间总体规划。其中,“重要中心城市”、“先进制造业基地”、“科技创新中心”等功能定位引起广泛关注。

以往空间规划种类较多,协调不够,重叠较多。 2018年,在新一轮国家机构改革中,自然资源部成立,开始将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等整合为统一的国土空间规划,实现“多元”。计划合二为一。”

国土空间规划作为各项开发、保护和建设活动的基础依据,直接将“三区三线”(注:“三区”,城市空间、农业空间和生态空间;城市发展“三线”)融为一体。边界)通过系统重建。 、耕地和永久基本农田保护红线和生态保护红线),划定的成果带位置发布,直接落在地图上,形成全国统一的“一张地图”。在多位受访专家看来,这种自上而下的绑定规划在空间表达上更具革命性。

以“寸土必争”为目标,国土空间规划体系如何落地?自然资源部表示,不同层次规划编制的侧重点和深度有所不同。国家级规划注重战略层面,省级规划注重统筹协调,市、县、乡三级规划注重落​​实。

截至目前,除北京、上海城市总体规划已于2017年批准不再报批外,31个省级行政区中,仅湖北国土空间规划尚未报批来自国务院。省规划获批,省国土空间保护、开发、利用、修复有了政策和总体指引。正如清华大学新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分会主任、清华同衡规划院副总规划师卢庆强所说,“批复的内容都是国家要求,是‘国家’”。需要地方政府承担的任务。” 。

明确“战略”区域:1大腹地、6大枢纽

作为至2035年规划期的空间蓝图,国土空间规划所绘制的目标定位备受关注。

在国务院6万多字的答复中,“战略”一词出现了230多次,含量非常高。自然资源部相关负责人此前表示,本轮规划审批遵循“主管审批”的原则。中央主要审查“地方政府如何落实国家战略”。至于地方政府如何按照中央政府的调控目的和策略发展,则由地方政府决定。

因此,在大尺度空间格局上,规划不仅强调各地区深度融入长江经济带、粤港澳大湾区建设等国家重大战略,西部地区的发展,但同时在具体表现上也存在着明显的差异。

其中,四川是唯一的“战略腹地”,山东、山西分别是“北方地区经济发展的战略支点”和“支撑黄河流域生态保护和高质量发展的战略支点”。 ”

各省最新定位

▲数据来源:经国务院批准编制(北京、上海的定位来自2017年批准的城市总体规划)

此外,沿海地区还有四大“战略支点”:

广东、江苏作为国家经济外贸大省,要同步打造“国内国际双循环战略支点”;作为最大的经济特区,海南自由贸易港的使命是打造“21世纪海上丝绸之路的战略支点”;地处陆海新通道西部出口的广西,要打造“21世纪海上丝绸之路”的战略支点。打造西南和中部地区开放发展新战略支点。”

“只要是国务院批准文件中的内容,无论出现在文件的哪个位置,都是国家的明确要求,是需要地方政府承担的国家任务。”卢庆强在接受采访时表示。

他表示,2019年8月召开的中央财经委员会第五次会议非常重要。它从总体战略格局的角度将国土空间分为两类,即所谓优势地区和其他重要安全地区。

“这一战略格局的核心是区域经济布局,其外在表现是国土空间体系。”

▲图片来源:《江苏省国土空间规划(2021-2035年)》

值得一提的是,针对近期市场对“战略腹地”的关注,复旦大学经济学院院长张军也强调,“中国太大”,各地发展不能一蹴而就。同样的节奏。例如,“北京、上海需要发展更多现代服务业,西部大城市基础设施建设还有很大空间。”

他认为,处于追赶阶段的地区需要把一些资源投放到供给侧,形成更多的资本,不断增加资本存量,提高劳动生产率,从而提高创造财富的能力。 “这些都是经济增长的源泉。”

强调功能升级:产业、科技创新和枢纽能源水平

“国土空间规划,从概念上讲,是对我国960万平方公里以上陆地和300万平方公里以上海域开发和保护的布局安排。”

中国土地经济学会理事长肖金成指出,新的国土空间规划包括人口分布、产业布局、城市建设、交通发展、生态保护五大要素,体现了“增强经济发达地区经济活力”。中心城市、城市群等发展优势。”和人口承载力”的要求将有助于区域政策更加精准高效。

记者注意到,与本轮批复的重点城市均明确强调“先进制造业”不同,省级只有四个地方被明确赋予“工业”职责,包括“老工业基地”吉林、辽宁、经济大省山东是“重要工业基地”,中部大省湖南是“工业发展重要省份”,体现了其与其他地区差异化的功能定位。

不过,在鲁庆强看来,审批内容更多是基于从国家角度强调一个省的核心功能。这是综合考虑区域比较优势和资源禀赋的结果,但不是“点名才做”。 “如果你能在其他非负面清单领域做出贡献,当然更好。”

从长远看,如果地方政府充分发挥主观能动性,结合区域实际,前瞻性选择,也有可能“突围”,培育新的比较优势。

批复指出,“产业发展”和“技术创新”将在空间组织方式上“深度捆绑”,经济增长将在空间上“要求强度”和“密度”,而不是在土地上“要求指标”。 。比如,山东要重点“培育高水平创新空间,促进新旧动能转换”,湖南要重点“建设全国重要的先进制造业高地和具有核心竞争力的科技创新高地”。

作为唯一的“科技创新发展重要省份”,安徽明确要“保障河屋崩自主创新示范区科技和产业创新的空间需求”;接受“西部科技创新中心”任务的重庆强调,“增强重庆西部地区产业承载能力,保障科技创新的空间需求”。

值得一提的是,为满足多种要素高效流动的需求,不少省份提出建设“世界一流”“综合性”多个港口群和机场群的目标,枢纽功能也上上了“一张地图”进一步强化。

▲图片来源:《山东省国土空间规划(2021-2035年)》

多位专家在采访中提到,经过几十年的发展,中国城市发展已经进入新阶段。人们越来越重视自己在“网络”中的地位,也因此更加重视“枢纽”的节点作用。同时,在畅通国内国际双循环的过程中,也需要“枢纽”进行转型。

除了“优势地区”外,还有一些负责保障粮食安全、生态安全、边境安全的地区。

批复显示,西藏、青海、甘肃、黑龙江、内蒙古、山西六省被明确划为“生态安全屏障”,其大部分省域空间位于限制开发区(重点生态功能区)在主要功能区。

此外,地处边境重点地区的三个省份进一步被赋予了“安全屏障”的重任,其中包括“国家重要安全屏障”西藏、“西北重要安全屏障”新疆、“西北地区重要安全屏障”新疆等。 ”而广西则是“西南和中部地区重要的安全屏障”。

“一眼见底”:守住界限,盘活存量

“底线思维”是本轮国土空间规划体制改革的显着特征。

自然资源智库顾问委员、自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲在接受《每日经济新闻》记者采访时表示,地方编制中各级国土空间总体规划、“三区”必须落到实处。在“三条线”划定结果的基础上,还因地制宜地划定了自然灾害风险防控、战略矿产资源安全、历史文化保护等空间安全底线。

与此相对应,国务院批复将“夯实安全发展空间基础”放在突出位置,明确了2035年各省份耕地保留、永久基本农田、生态保护红线等具体控制指标. 数值。

这被业内认为是与以往规划审批的最大区别。有专家直言,“目的就是让大家一目了然”。

当然,根据自然资源“家庭资产”的不同,各地的任务量也不同。比如,到2035年,黑龙江省耕地保有要求不能低于24993万亩,内蒙古、河南、吉林、新疆四省不能低于1亿亩。亩,青海、海南、西藏、天津均不足1000万亩。

但对于城市发展边界的约束,扩张倍数几乎要求“控制在2020年城市建设用地规模的1.3倍以内”(新疆为1.35倍以内)。

对此,张小玲解释说,一方面,这是由我国人多地少的基本国情决定的。 “我们不能再走增量扩张的老路了。”另一方面,也是基于对我国当前各类存量建设空间潜力的认识。客观认识,我们应该多储备一些“想法”。

中国区域科学学会副理事长、研究员冯奎泽表示,国土空间规划的底层基础是整个国土空间和自然资源。强调“三区三线”控制指标,抓住了国土空间规划的本质属性,可以为未来经济社会发展情景的变化留出空间,体现规划的科学性和包容性。

中国规划设计总院(北京)规划设计有限公司副总经理王家文也提到,中央提出“推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。发展。”未来,那些集聚能力较强的城市群和都市圈,将在人口和产业集聚的基础上获得更多的土地保障,“所以国土空间规划将支持和保障发展。”

早在2019年5月,中共中央、国务院就印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,标志着国土空间规划“四梁八柱”基本形成。国土空间规划体系。

以此为起点,2022年国土空间规划(《国土空间规划纲要(2021-2035年)》)正式印发。经过一年多的时间,省级规划陆续获批,接下来将进入更加细化的阶段。具有挑战性的实践阶段。正如张小灵所说,一些地方在发展思路上还没有完成从“增量扩张”到“存量盘活”的转变。地方政府和企业很难做出“库存文章”。

但如果你做了一些困难且正确的事情,“计划”就不再是“画在纸上挂在墙上”。

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