财政优化的空间很大，包括中央和地方财政支出比例调整的空间、中央加杠杆的空间、财税改革的空间等。
预期管理是宏观经济治理的重要组成部分。是指政府部门通过政策解读、信息公开、新闻发布等方式，加强与公众的信息沟通，有效引导、协调和稳定社会预期，使政策得到一定程度的落地。预期和理解最大化政策效果，确保政策实施能够达到预期效果。期望管理理论早在20世纪70年代就在西方国家出现，其典型代表是卢卡斯。
我国有一个成语叫潮三对四。据说，有一个养猴人对所有的猴子说，从现在起，每天给每人早餐三个栗子，晚餐四个栗子。所有的猴子都很生气。养猴人随后调整了计划。然后日夜如此，众猴皆欢喜。说明调整结构可以在不增加总支出的情况下改善预期。我国古代类似的关于期望管理成语的故事还有望梅止渴等。
我国决策部门也较早开始关注预期管理问题。 2009年，“稳定预期”首次出现在政府工作报告中； 2011年政府工作报告提到“正确引导市场预期”； 2013年，党的十八届三中全会进一步强调了预期管理的重要性。
尤其是2021年我国进入房地产长期周期的低迷阶段，高层管理层将更加关注预期问题。 2021年中央经济工作会议首次提出中国经济面临需求萎缩、供给冲击和预期走弱的三重压力； 2022年中央经济工作会议也提到“预期走弱”； 2023年是“弱预期”，这说明预期问题已经构成了经济下行压力的中期因素。
9月24日以来，国务院新闻办已连续召开3次新闻发布会，由央行、国家发展改革委、财政部等金融监管部门主办。三场新闻发布会取得了良好效果，特别是财政部新闻发布会引起了热烈讨论。这可能与财政政策对经济走势预期影响较大有关。
财政部的新闻发布会可以概括为三部曲。第一部分是消除大家“财政政策不够积极”的误解。今年安排一般预算赤字超过4万亿元，加上专项债务3.9万亿元。如果加上去年底发行的1万亿元抗灾特别国债的额度和1万亿元超长期特别国债，广义财政赤字实际上将达到10万亿元，而广义财政赤字率将超过7%。因此，2024年的财政政策不能说是不积极的。
第二部分介绍下一步如何优化库存预算。核心是扩大专项债券使用范围。因为专项债券专门用于投资能够产生现金流或者带来利润的项目。由于专项债券设立要求较高，专项债券额度无法充分使用并形成历史余额。这些余额可以作为存货盘活。例如，地方政府可以用它们为银行和其他国有企业补充资本，也可以用来收购房地产。保障性住房还可用于回收开发商闲置土地。这对于中小银行和房地产开发商来说是利好，也有利于稳定楼市。
第三部分是增量政策，包括：1）更大规模地一次性提高债务限额，以替代地方政府现有的隐性债务，即允许地方政府大规模发行再融资债券； 2）发行特别国债，补充银行水平账户资本； 3）扩大土地、住房等购储专项债券发行范围； 4）用于养老金、助学金、特困人员救助等。最后强调“中央还有很大的举债和增加赤字的空间”，让大家相信还有很大的空间。财政政策有很大的空间和应对未来可能遇到的各种危机的实力。
此外，财政部新闻发布会就地方债问题作出了三项规定。一是“谁家养孩子”的原则不变，即不会用国债替代或替代地方债务或隐性债务。地方政府债务总量没有减少，但利息成本降低了；其次，省级政府必须全面覆盖市县级债务，即地方债务的最终责任人。三是不能再增加隐性债务。这对于规范地方政府行为、解决隐性债务是一件好事，但也涉及到地方政府与中央政府行政、财政权限的厘清问题。
因此，财政优化的空间很大，包括调整中央和地方财政支出比例的空间、中央加杠杆的空间、财税改革的空间等。
中央与地方财政支出比例有待优化
党的二十届三中全会涉及财税改革的内容很多。总体而言，顺应了学界长期以来“适当扩大地方税收管理权限”、“适当强化中央权力、提高中央财政支出比重”的呼声，提出“建立事权”。明确、财政协调、区域平衡的中央和地方财政关系。”
当前，中央与地方财政支出比重存在明显差距。据统计，2023年中央财政支出仅占财政总支出的14%，中央财政在资源配置中的作用相对较弱。
2023年中央对地方转移支付超过10万亿元，超过同级中央财政收入。这显然是不合适的，因为中央政府依靠借贷来维持支出。那么，有必要给地方政府这么多财力吗？其实就是地方财力的重新分配。
从国际比较来看，我国地方政府杠杆率明显高于世界主要经济体平均水平。从2022年的数据来看，日本地方政府杠杆率水平为36.6%，美国为28.8%，法国为9.4%。在中国，由于地方政府隐性债务余额尚无确切数据，但估计地方政府整体杠杆率水平在80%以上。
为什么中央对地方转移支付规模如此之大，地方杠杆率仍然如此之高？首先，这与中国经济的增长模式有关。在我国采用支出法计算的GDP构成中，即使在房地产开发投资持续负增长的这段时期，资本形成（固定资产投资）对GDP的贡献率也是全球平均水平的两倍。几年都一样。
其次，与投资效率有关。尽管中央要求财政支出提质增效，但预计2023年我国基础设施投资ROIC（投资资本回报率）中位数已下降至0.46%。但要实现GDP目标，仍主要通过增加基础设施投资和制造业投资规模来弥补房地产和消费的缺口。
从高质量发展和提高新生产力的角度来看，需要调整中央与地方的财政支出比例，本质上是明确中央与地方的行政财政权限。由于人口流动、资金流动、货物流动等原因，单个省或大城市很难在财政支出中实现财力的合理配置。但与地方财政相比，中央财政可以根据国家战略部署优化金融资源配置。更多优点。
从近十年来地方债务的超常增长来看，确实反映出地方财政支出结构不合理、提质增效的不足。因此，要减少对地方转移支付规模，相应提高中央财政占国家财政支出的比重。
要扩大中央财政支出比重，就需要增加中央财政权限，即在中央和地方之间重新分配事权。总的原则是增加中央政府提供全国性公共服务的权力。比如，面对许多地区可能因人口流动而成为“铁锈地带”的现实，中央政府会扩大财政支出服务民生吗？是不是应该在教育、医疗、养老等领域加大权力，增加居民收入，同时相应减少对地方政府的转移支付？
比如，社会上强烈呼吁发放消费券。由于人口流动性大、消费面广，地方政府没有能力、也没有意愿用财政支出发放真正意义上的消费券。只有中央政府才能发行全国通用的消费券，但前提是有财力。如果对地方转移支付规模压缩30%，即3万亿元用于民生支出，对改善民生、拉动消费将产生立竿见影的效果。
中央财政杠杆空间有待开拓
中国经济面临的压力是前所未有的。三季度GDP增速为4.6%，较二季度进一步下滑。如果全年要实现5%的增长目标，四季度GDP同比增速必须达到5.4%，环比增速需要达到10.3%，即很难实现。
三驾马车前三季度的粗略数据包括零售增长3.2%（权重最大）、投资增长3.4%、出口增长6.2%（以人民币计价，权重最小），与经济增速相差甚远。 GDP增长目标为5%。很远。值得注意的是，前三季度，房地产投资仍录得10.2%的负增长。这应该是连续第三年保持-10%的下降。房地产长期下行趋势进一步得到证实，经济收缩的乘数效应将在未来体现。
由于本轮房地产长期低迷是改革开放以来首次出现，其负面影响程度尚无可比的历史案例。因此，需要深入研究，提前谋划。
财政部长兰佛安在国新办新闻发布会上表示，“我们还有其他政策工具也在研究，比如中央政府还有很大的借贷空间和增加赤字的空间”。财政政策确实还有扩张的空间。它很大，而且不限于今年推出。
中国作为社会主义公有制国家，实行大政府治理模式。大政府和小政府的区别体现在政府拥有的资产规模上。一个大政府的资产越大，是否意味着它的债务能力也就越强？中国政府的杠杆率（加上隐性债务）应该在100%左右，明显低于美国，甚至比日本还要低。
那么，我们是否可以得出这样的结论：如果经济萎缩幅度超出预期，那么财政支出（包括赤字率和中央财政杠杆率）也应该超出预期？
财税改革空间更大
如果经济刺激能够解决问题，中国就能成为最有政策优势的国家。经济问题之所以产生或恶化，是由于经济结构失衡造成的。因此，通过增加财政支出规模或实施宽松货币政策，只是为了救急，维护防范系统性风险的底线。重要的是对症下药，将问题消灭在萌芽状态。
比如，消费疲软的本质是家庭部门收入占比低。因此，提高居民收入比重，特别是中低收入群体收入比重，对于促进消费至关重要。这与财税改革密切相关。
从国际比较来看，美国个人税约占美国总税收收入的40%，英国约27%，日本和法国约19%。在我国，这一比例仅为8%左右。由于未能对高收入群体进行有效征税，我国居民收入差距较为显着。
国家统计局数据显示，近10年来我国低收入家庭收入比重没有增加，20%的人口收入仅占4%。尽管进行了第三次分配（扶贫等社会慈善事业），但其效果并不如第二次分配（税收调整）。
尽管我国个人所得税税率存在差别，最高税率达到45%，但今年1-8月个人税收收入仅为9685亿元，人均缴纳额仅为680元，表明很难有效向富人征收个人税。为此，应将税收制度从个人代扣代缴改为以家庭为单位综合征税，并对偷税漏税行为采取重罚措施。
以家庭为单位更符合公平原则。这个改革方向提出了至少20年，但迟迟没有实施的原因是操作难度大。但现在获取信息的渠道已经多元化，技术手段也比较先进。未来可以试点并逐步推广。
消费税共享也是中共中央十一届三中全会提出的改革举措，但消费税属于小税种，对地方税收贡献不大。房产税已经失去了最佳时间窗口，因此当前的税制改革可能主要集中在个人所得税上。在财政改革方面，我两年前就提出了股权金融，就是盘活国有股权，优化存量，扩大国有股权对财政收入的贡献。
过去，土地财政之所以能够为地方经济发展做出巨大贡献，是因为土地制度的改革。同样，股权金融若能成为继土地财政之后的又一财政收入来源，前提是必须推进国企改革。国资委数据显示，2022年，全国国有企业（不含金融企业）资产总额339.5万亿元，负债总额218.6万亿元，国有资本股权比例94.7亿元，平均资产负债率为64.4%。但2023年利润总额仅为4.5万亿元，净资产收益率仅为3.7%左右。
中共中央十一届三中全会提出，完善国有企业体制机制，推动盘活存量资产和处置低效无效资产。如果能够盘活现有国有资产，股权融资潜力巨大。
财政支出准确性可进一步提高
财政政策与货币政策的区别在于，它可以是总量政策，也可以是结构性政策；货币政策主要是总量政策。由于财政政策具有精准施策的功能，面对当前经济领域的突出问题，财政政策可以在方向和力度上提供有针对性的补救措施。
比如，为什么美国GDP增速明显低于中国，却没有就业压力？原因是美国服务业贡献了总就业的80%以上，而我国只有50%左右。 1-9月，我国制造业投资增速达到9.2%，几乎是GDP增速的两倍。然而，制造业投资规模越大，制造业就业机会就越少。因为今年以来，制造业投资通常都花在大规模设备升级和新兴产业投资上，这将进一步减少制造业就业人数。
2013年以来，我国第二产业从业人员总数持续下降。这并不意味着中国不应该投资制造业。中国应该成为制造强国，同时大力发展能够吸纳更多就业的服务业。在财政支持制造业投资的同时，是否也应该加大对服务业的投资？毕竟，充分就业是比GDP增长更重要的目标。
地方政府之所以大力招商并乐于招商，一是因为可以实现GDP增长目标；二是因为可以实现GDP增长目标。二是可以发挥投资乘数效应，带动地价上涨，从而增加土地财政收入。
因此，国家发展改革委和财政部应该更多地研究地方政府的行为以及这种行为可能产生的后果，从而制定更加科学的评价指标，提高财政支出的效率和质量。比如淡化地方GDP的考核，提高地方净就业的考核。
总之，我国金融还有很大的释放空间。我们不仅期望财政支出规模大于预期，也希望提高政策精准度，直击当前经济的困难和痛点，财政支出的力度和速度税制改革将进一步完善。
（作者为中泰证券首席经济学家）
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