保障性住房是我国住房供应体系的重要组成部分，规划建设保障性住房是完善住房制度和供应体系、重构市场与保障关系的重大改革。“十四五”规划纲要提出扩大保障性租赁住房供给，重点解决困难群体和新市民住房问题。党的二十届三中全会提出加大保障性住房建设和供给。本期邀请专家就相关问题进行探讨。
多元化住房保障体系基本形成
住房保障的重点人群是哪些？我国在不同时期采取了哪些住房保障政策？形成了怎样的住房保障体系？
秦宏（中国人民大学国家发展学院城市更新研究中心主任）：我国历来高度重视住房保障，住房保障的受助对象随着保障政策的变化而变化。一般来说，我国的住房保障分为救济、救助、互助三个层次。
纾困保障是底线租房保障，针对的是城镇户籍收入极低、住房困难的群体，他们以极低的租金租住廉租住房。1999年至2007年，《城市廉租住房管理办法》、《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》、《廉租住房保障办法》相继出台。2014年，廉租住房被纳入公共租赁住房政策，实施过程中，根据不同家庭收入支付不同的租金。这一群体仍是重点纾困对象。
救助保障是政府对中低收入、住房困难群体提供的支持性保障。与救助保障不同的是，救助保障有租房和购房两种形式，其中大部分费用由受助人承担，差额部分由政府补贴或贴息。1998年城镇住房制度改革深化后，经济适用住房、公共租赁住房、两限住房、共有产权住房、安居工程住房、经济适用租赁住房、经济适用住房等都属于此类保障。救助保障和救助保障都包括实物保障和货币补贴两种形式。
互助主要靠住房公积金，缴纳住房公积金的职工也是参保人，在购房或租房时，可以使用公积金贷款缴存，公积金免征所得税，贷款享受低利率政策。《住房公积金管理条例》于1999年颁布，2019年修订。2023年，全国实际缴纳住房公积金人数超过1.7亿人。截至2023年末，住房公积金缴存总额29.2万亿元，累计发放住房公积金个人住房贷款4768.54万笔，金额15185.801亿元。
在不同发展时期，我国住房保障政策的侧重点有所不同。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。此时，经济适用住房是解决城镇家庭住房需求最广泛、最主要的途径。2003年，住房市场处于起步阶段，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出“增加普通商品住房供给”，“逐步实现大多数家庭购买或租赁普通商品住房”。经济适用住房被定义为“具有保障性质的政策性商品住房”。与前一时期相比，普通商品住房的供给类别有所增加，经济适用住房范围有所缩小和限制，廉租保障要求的原则主要是发放租赁补贴。 2007年，一些大城市房价上涨较快。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，提出“加快建立完善以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”，明确提出经济适用住房供应对象是城市低收入住房困难家庭，调拨条件作出了明确规定。经济适用住房的保障性质由原来的以“中低收入家庭”为对象变为以“低收入住房困难家庭”为对象，进一步明确了经济适用住房的保障性质。
2008年，为应对国际金融危机的影响，党中央、国务院提出加快推进保障性安居工程建设，全面推进城市和国有工矿区棚户区改造，将棚户区改造纳入保障体系。此后，《关于推进城市和国有工矿区棚户区改造的指导意见》《国务院关于加快推进棚户区改造的意见》相继出台，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程建设并大规模推进实施。
2010年，为满足城市中低收入家庭基本住房需求，七部门联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，提出大力发展公共租赁住房，并首次将农民工纳入保障范围。2012年《公共租赁住房管理条例》进一步明确，在城镇稳定就业的农民工可以租赁公共租赁住房。根据“第七次全国人口普查”数据，2020年城镇家庭住公租房比例为3.4%。同时，各地也分阶段推出两限房、共有产权房，如2014年北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安等6个城市开展共有产权房试点，截至2021年底，北京共募集共有产权房约8.3万套。目前，上海、北京仍有共享住房供应。
秉持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，2021年，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次明确“以公共租赁住房、经济适用租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”。各地加紧筹备保障性租赁住房建设，上海、广州、成都、杭州、西安等地提出，“十四五”期间力争新增保障性租赁住房占同期新增住房供应总量比重达到30%以上。2023年8月，国务院常务会议审议通过《关于保障性住房规划建设的指导意见》，支持城镇常住人口300万以上的大城市率先探索实践，对保障性住房实行严格封闭管理。目前，我国已基本形成以租购、补贴、公积金支持等方式支撑的多元化住房保障体系。保障性住房是百姓工程，未来工薪阶层、新市民、年轻人等群体的住房问题还有待进一步解决。加强住房保障立法、不断完善住房保障体系、加大住房保障支持力度，还有很长的路要走。
实施因城施策，精准供给保障性住房
各地结合实际，采取了哪些具体举措，推进保障性住房建设？
李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）：新时代，我国积极推进住房供给侧结构性改革，构建“市场+保障”住房供应体系。在具体路径上，明确地方政府应立足本市制定政策，探索可持续发展路径。一方面，各城市住房供需关系基本平衡，但仍存在结构性供给不足或供需错配等问题；另一方面，保障对象主要为新市民、年轻人等群体，住房消费转向更加注重居住体验，需求更加多元化、差异化。
保障人群范围扩大，住房消费选择多样化，供需匹配难度加大，在具体推进过程中，各个城市都体现了本地特色。
其中一个重要特点是保障性住房建设与产业配套、轨道交通对接，也是提高供给效率、实现产城融合、职住平衡的一种选择。比如济南、福州、宁波等城市，不少保障性住房项目选址在产业园区周边，或配套建设产业用地，或位于轨道交通800米以内。央行设立1000亿元租赁住房贷款支持计划，8个试点城市获得的保障性租赁住房多位于园区、车站周边。当然，这涉及到土地使用功能的调整，即改为居住用途，进而推动供给配置。一些城市，如广州、深圳，将“土地出让模式”与城中村改造相结合，在“净出让、分区统筹”的新模式下，将一定比例的空置土地划拨用于保障性住房建设。但政府主导的城中村改造周期较长，一般需5年以上，资金能否平衡存在不确定性。
在新一轮保障性住房规划建设过程中，国有企业发挥主导作用，一些城市成立了专门负责保障性住房投资、建设和运营管理的公司，深圳、广州、厦门、南京等城市成立了安居住房集团；福州、郑州分别成立了城投集团、城发集团下属的安居住房二级公司；重庆的保障性租赁住房由国有企业平台承担。
在资金统筹平衡方面，划拨土地可以大幅降低土地成本，但土地整理成本差异较大。由于不同地块的土地覆盖、市政设施到位情况、取得时间、整理成本等存在差异，部分项目即便按盈亏平衡价运营，也会出现亏损。因此，部分城市探索建立划拨土地统筹资金池，平衡项目划拨土地价格与本区域实际土地整理成本的差额，实现项目间综合平衡。
推进保障性住房建设，必须谋划在前，必须快速出手、快速到位。在优化审批、销售环节方面，一些城市充分发挥领导小组统筹协调作用，国有企业作为建设单位提前介入，专项小组积极配合。在调控方案调整、分配公示期间，方案设计、规划预审、项目立项同步进行。同时，政策性银行做好项目评估和贷前审查，非重大材料缺件受理。例如，郑州市住房保障部门初步建成了人才公寓大数据系统，提供从申请、选房、签约等基础服务，到入住后维修、解租等“一站式”服务。申请人不仅可以在线浏览租赁保障性住房房源，以及后续的房源建设和供应安排，还可以通过“政好办APP·一站专区·住房保障一站·政好住”实现实时在线申请。
如何根据需求进行限购探索，是难点。部分城市建立轮候名单，线上线下接受预申请，并进行问卷调查，了解受益人对地段、户型、价格区间等诉求，等到预申请需求积累到一定程度，如“项目套数：意向登记套数”达到1：1.2以上时，才开工建设。对于前期人口流入量大、年轻人口较多的城市，如广州、深圳、郑州等地，当该地区房价相对稳定、前期需求调查到位时，保障性住房分配压力相对较小。
目前，很多新市民和年轻人对保障性住房了解甚少，加之保障性住房在用地、建设、定价、分配、管理等方面的配套政策较多，建议可以采取“政策发布+项目发布”的方式，让国企品牌为社会所熟知，推动保障性住房项目落地。对于城市来说，要关注所在区域的潜在需求，准确把握需求特征，与周边项目形成差异化竞争（价格、配套等）。今年5月17日，全国切实做好住房保障工作电视电话会议提出，在商品房存量较大的城市，政府可以合理价格收购部分商品房作为保障性住房。 6月20日，住房城乡建设部召开二手商品房收购转为保障性住房工作电视电话会议，明确“推动县级以上城市扎实有序做好二手商品房收购转为保障性住房工作”。保障性住房范围扩大到三四线城市和县城，保障力度进一步加强。未来“多渠道盘活存量+优化增量供应效率”将成为主要供应模式。地方政府需结合本地房地产市场状况，综合考虑保障性住房实际需求、商品房市场库存水平等因素，坚持按需定序、因城施策的原则。
保障性住房建设的国际借鉴
城市住房问题是全球性挑战，各国在保障性住房规划建设方面进行了哪些有益探索？
余小芬（浙江工业大学中国住宅与房地产研究院院长）：城市住房问题是工业革命和城镇化发展的必然产物，为解决这一世界性难题，各国政府从被动救济转向主动救济，采用多种方式加快保障性住房的筹备和建设。
第一是政府市场收购模式。以韩国为例，公共住房供给主要通过经济适用房计划增加。政府通过市场调研，选取符合地段、面积、建筑质量等要求的住房（通常是公寓或多户住宅），然后通过公开招标或直接谈判的方式与房主或开发商协商购买条件和价格。双方达成一致后签订购买合同，通过国家住房基金或公共住房基金支付购房款。被收购的住房产权转交给政府后，需要进行装修修缮，确保适宜居住，再通过公开申请和评估程序分配给符合条件的中低收入青年和无房家庭。同时，政府采取一系列激励措施加快收购步伐，如改进评估方式，合理提高收购上限价格和收购标准；对拟收购的新住房引入项目融资担保，通过资金支持或税收优惠吸引更多开发商参与；加强部门协作、简化立项审批流程、缩短项目周期。通过政府市场收购模式，韩国公共住房供应量近年来大幅增加，为中低收入家庭提供更多住房选择。2022年将收购3.5万套，2023年将收购5万套左右。今年7月，韩国发布新住房供应政策，重申扩大年轻人和无房者住房供应的政策基调，原计划明年通过收购空置住房供应12万套公共租赁住房，此次决定将供应规模增加1万套以上。
例如，英国自1980年以来主要通过竞争性财政补贴、廉价土地和融资支持，依托非盈利组织——住房协会等进行保障性住房的建设和管理。
二是政府直接新建模式，最具代表性的是新加坡，1960年成立的建屋发展局（HDB）负责为符合资格的居民规划、兴建和管理低价公共住房。2022年，77.76%的家庭居住在公共住房中，其平均售价约为市场公寓均价的30%。购买公共住房的家庭平均房价收入比约为4.9，有效保障了全国90%的住房自有率和每户都有一套体面房子的目标的实现。政府直接兴建可负担住房需要解决两个关键问题：低成本土地和资金。新加坡的《土地征用法》保证了政府低成本、低量征地，并以公平价格转让给建屋局。例如，2021年政府提供的宏茂桥大道一块住宅用地的住宅用地面积约为22020平方米，容积率为2.8，楼面价为每平方米6494新元，比周边私人住宅用地价格低40%以上。同时，政府还支持建屋局通过多种渠道筹集低成本资金。中央公积金通过购买新加坡政府发行的特别债券，支持建屋局进行公共住房建设。建屋局的财政预算被纳入国家财政计划，2022/2023财年，政府的“居者有其屋”计划直接补贴46.8亿新元，比2021年增长20%以上。2022年，建屋局发行了三笔绿色债券，总额为33亿新元，用于住房建设和装修项目。新加坡之所以能够不断兴建可负担房屋，得益于其背后强劲的低成本土地供应和资金支持。
三是开发商自建模式。马来西亚、法国、美国均采用此模式。马来西亚自1981年起，要求在每个私人住宅开发项目中建设30%的可负担住房，并以目标家庭年收入中位数的3倍出售。1981年至2017年，私营部门在没有财政补贴的情况下提供了120万套廉价住房，在可负担住房供应中发挥了重要作用。政府对可负担住房的品质要求较高，在住房面积、品质评估、住房密度、建筑技术以及相关配套设施等方面都进行了统筹规划。例如，在建筑技术方面，要求应用建筑信息模型、固体废物管理、雨水管理及再利用系统、太阳能系统、无线局域网等；在配套设施方面，则根据人口比例提供幼儿园、游乐场、多功能厅等公共设施。通过开发商自建模式，马来西亚的住房保障覆盖率得到明显提高。截至2024年一季度末，各类廉租住房存量占比约24.43%。
法国立法规定，一些城市在新建任何一套超过12个单元或建筑面积超过800平方米的公寓楼时，至少有30%应当为面向低收入家庭的社会租赁住房，并计划在2025年底前使社会住房覆盖率达到25%。美国以税收补贴的方式吸引私人企业建房，1986年根据《税收改革法案》（1986年）推出低收入住房税收抵免（LIHTC）项目，按照政府核准的租金，将20%的住房单元租给家庭收入低于当地收入中位数50%的家庭，或者将40%的住房单元租给家庭收入低于当地收入中位数60%的家庭，该项目为期30年，经过严格审查后，开发商可以享受联邦政府给予的10年税收抵免政策。税收抵免的转移和实现最高可达建筑成本的60%至70%。政府还提供长期低息贷款支持，这对私人开发商来说非常有吸引力。数据显示，2023年，LIHTC项目占住宅存量的2.49%，超过政府公共住房数量，成为美国经济适用房的重要来源。
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